Sobre o preço do transporte público, direitos e a teimosia eloquente

Henrique Chaves F. Carvalho

Henrique Napoleão Alves*

 

A insatisfação com as políticas públicas de mobilidade urbana, que catalisou a corrente onda de protestos democráticos, agora exige que seja colocado em ampla e aberta discussão o sistema tarifário dos transportes públicos urbanos. O tema, que é rico e complexo, certamente será discutido como nunca. Espera-se da mídia o adequado e democrático tratamento da questão.

E deveria começar pelo ponto mais simples, independentemente da exigência popular de redução da margem de lucro das empresas de transporte coletivo: as recentes desonerações tributárias direcionadas ao setor já tornam, por si mesmas, ilegal e imoral a manutenção das tarifas nos patamares vigentes no início do ano.

Neste ano de 2013, as empresas de transporte coletivo foram duplamente beneficiadas pelo governo federal com medidas de redução de tributos federais: a desoneração da folha de pagamentos, que passou a vigorar a partir de janeiro para o transporte rodoviário e desde junho para o metroviário e ferroviário; e a isenção de PIS e COFINS, resultante de medida provisória válida desde o fim de maio para todos os modais de transporte. Juntas, essas ações implicaram redução de 7,23% da carga tributária incidente sobre o preço das passagens.

Para além das isenções tributárias federais, o transporte metroviário ainda foi beneficiado em janeiro de 2013 com a redução das tarifas de energia elétrica, representando diminuição de 3% nos custos da tarifa dos metrôs, e a compra de novos ônibus continua sendo subvencionada por causa do IPI zero sobre a produção desses veículos.

O que representa então – ou deveria representar – todas essas reduções de tributos?

É sabido que os lucros de uma empresa são basicamente auferidos com a diferença entre o custo de produção e o preço do produto vendido no mercado, sendo a tributação um dos custos de produção mais relevantes.

Com isso, a diminuição dos tributos possibilita duas ações opostas: ou se reduz o preço da passagem na mesma proporção ou se aumenta os lucros das empresas que exploram o transporte público nas cidades.

Ora, se as tarifas do transporte não se modificaram com o advento das diversas reduções de tributos ao longo deste ano, é óbvio que os valores de que o Estado abriu mão representaram idêntico aumento dos lucros das empresas de transporte coletivo, ao invés de voltarem aos consumidores por meio da diminuição das passagens. Ou seja, o cidadão continuou pagando indiretamente os tributos, o Estado deixou de receber e aplicar esses recursos, e as empresas incrementaram seus lucros.

É justamente para impedir essa apropriação indevida e injusta de recursos oriundos de isenções tributárias que a lei, há muito tempo, já prevê medida específica a se adotar obrigatoriamente para essa hipótese. Tanto a Lei de Licitações, quanto a Lei de Concessões de Serviços Públicos, ao estabelecerem as regras para contratos entre a administração pública e particulares, determinam que a criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, após o início do contrato, “implicará, quando comprovado seu impacto, a revisão da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso”.

Sendo óbvio e significativo o impacto das alterações tributárias, os governos deveriam (e devem) reajustar a tarifa para menos, já que os encargos das empresas diminuíram. Isto é, longe de se tratar de decisão política, de ceder à pressão do povo, a medida é primariamente um imperativo legal, que independe de qualquer boa vontade do governante de plantão ou sensibilidade social dos empresários envolvidos. Não deve haver discricionariedade.

A defesa de entendimento diverso é a defesa, na verdade, de um enriquecimento indevido e oportunista, que não decorre do mérito empresarial ou do aumento da produtividade por trabalhador.

Quando o Estado deixa de arrecadar tributos para que o preço da passagem fique menor, o transporte fica mais acessível, facilitando o acesso da população mais carente a outros direitos e serviços (lazer, frequentar a escola, ir a um hospital, etc), já que a economia faz com que o usuário do transporte tenha mais renda disponível.

Mas quando o Estado deixa de arrecadar tributos para aumentar os lucros das empresas que exploram o transporte (e a gente que dele precisa), ele atua como um Robin Hood ao contrário: um anti-herói ladrão que, sem dó nem piedade, tira dos pobres para dar aos ricos.

Algumas poucas cidades cumpriram a lei de ofício, antes mesmo da eclosão dos protestos, uma vez que as isenções e desonerações vêm sendo feitas desde janeiro e ocorreram todas antes de junho. Foi o caso de Manaus e de cinco municípios do ABC Paulista. Sequer foi necessária lei específica ou discussão com os empresários: o reajuste foi feito diretamente pelo Poder Executivo e apenas comunicado aos concessionários. No entanto, mesmo tais cidades não repassaram integralmente ao consumidor a redução dos tributos, sendo agora, por outras motivações, compelidos a descontos mais largos.

É curiosa, mas nada surpreendente, a inércia da maioria dos governos após as medidas do governo federal. Apesar da última isenção nacional – referente ao PIS e Cofins – ter sido feita primordialmente com intuito de reduzir o impacto inflacionário de aumentos tarifários maiores em São Paulo e Rio de Janeiro, não tendo sido propriamente uma política de incentivo à mobilidade, a maioria dos governantes apostaram que ninguém reclamaria. O que não era improvável, já que eram pouquíssimas as pessoas que, até ontem, aderiam a raros movimentos contra aumento de passagens. Era, portanto, “quase certo” que ninguém reivindicaria uma redução de tarifa, inédita na história recente.

Os empresários e os governos estaduais e municipais, além de não terem sido pressionados pelo governo federal (à exceção de Rio e São Paulo), contaram com a já histórica inércia dos órgãos de controle e fiscalização nesse campo.

Não se viu iniciativa alguma do Ministério Público ou Defensoria Pública, órgãos com competência legal para propor a ação civil pública, instrumento progressista plenamente adequado ao caso, preenchendo não só uma, mas três hipóteses legais de cabimento: defesa do consumidor; do direito difuso ou coletivo ao transporte de qualidade, um serviço público essencial; e infração à ordem econômica.

Nada fizeram também os Tribunais de Contas, responsáveis pela fiscalização dos contratos administrativos. Tampouco se podia esperar algo das Câmaras e Assembleias Legislativas, que constitucionalmente deveriam fiscalizar os atos do Executivo. A grande mídia não quis, como sempre, cutucar esse vespeiro. E nem sonhavam, sequer no mais agudo dos delírios do inconsciente, com uma revolta popular – o menos provável, até ontem, de todos os incômodos.

Com o povo nas ruas, os governos já começaram a reajustar para baixo as tarifas dos serviços de transporte sob sua responsabilidade; uns mais, outros menos. A diferença proporcional entre as reduções concedidas por cada governante é sintomática, revelando onde são mais fortes os cartéis e maior o grau de comprometimento e conluio entre Estado e concessionárias. Mas que não nos enganem: a redução não foi uma concessão do poder público, uma graça que nos foi dada de cima pra baixo, mas uma vitória da força das ruas.

No entanto, do discurso que acompanha os anúncios de redução tarifária se percebe claramente a natureza comum a todas as medidas: resumem-se a, no máximo, repassar ao usuário a integralidade da desoneração tributária. Em outras palavras, nenhuma das reduções de passagens até agora feitas foi fruto de algo mais do que a obrigação legal das empresas e governos: corrigiu-se o abuso que se pretendia perpetuar, mas a margem de lucro do início do ano foi mantida.

É importante que se frise que a redução dos tributos que repercutem no preço das passagens é uma medida camuflada e absolutamente singela. Com sua adoção, a Caixa de Pandora dos lucros das empresas que exploram o transporte público e o próprio modelo de exploração do transporte público pelo mercado permanecem intactos.

E parece que, por enquanto, mesmo em havendo reduções superiores às desonerações, essa margem de lucro permanecerá intocada. São Paulo e Rio, que já tinham considerado a menor carga tributária quando do aumento realizado com atraso, ao revogá-lo anunciaram imediatamente que subsidiarão as empresas com receitas decorrentes do corte de gastos em outras áreas.

Portanto, tudo indica que as empresas não terão suas margens de lucro alteradas unilateralmente. E, segundo alguns, nem poderiam. Sim, seguramente haverá quem defenda que as mesmíssimas leis que obrigam a revisão dos preços na superveniência de alterações tributárias também concedem certas garantias aos contratados pela administração pública, como a inalterabilidade do equilíbrio financeiro do contrato, isto é, da relação entre a remuneração e os encargos do contratado, da equação financeira originalmente fixada no momento da celebração da concessão (três maneiras rebuscadas de dizer “margem de lucro”).

Não obstante essa alegação, a permanência (e mesmo o crescimento) das manifestações após algumas reduções nos preços das passagens demonstra cabalmente que as exigências quanto ao transporte público não se resumem ao cumprimento da lei e o consequente repasse das isenções tributárias aos usuários.

Ainda quanto aos altos preços das passagens, sem falar em qualidade do serviço, e permanecendo vigentes os atuais contratos de concessão, vislumbram-se pelo menos quatro possibilidades de redução tarifária para além das atuais intenções dos governantes: i) desoneração de tributos estaduais e municipais, como o ICMS e ISS; ii) subsídio às empresas; iii) revisão contratual na Justiça; e iv) redução com a concordância das empresas.

Uma quinta alternativa, também conferida pelo Direito à administração pública, mas que já não pressupõe a permanência dos atuais contratos, seria justamente a extinção unilateral do contrato de concessão, antes do prazo, por motivo de interesse público. São necessários, para tanto, lei autorizativa e pagamento prévio de indenização. Nessa situação, o poder público teria a prerrogativa de usar os bens e pessoal das empresas para garantir a continuidade do serviço público de transporte coletivo até nova concessão ou outra medida que assegure o fornecimento desse serviço essencial.

De qualquer maneira, a luta do povo é por um transporte coletivo acessível e de qualidade, capaz de inclusive garantir o acesso a outros direitos sociais, e que não mais comprometa grande parte da renda e do tempo de vida dos brasileiros. Isso transcende tecnicalidades; diz respeito às mais altas aspirações políticas e jurídicas da Constituição Cidadã. Um transporte público ruim e caro impõe sofrimento a todos, pobres e ricos. Num cenário como esse, argumentos de respeito aos contratos e ao lucro pactuado das empresas de transporte se revelam inócuos aos olhos do povo. No passado, também alegaram que a escravidão não deveria ser abolida em respeito aos direitos e ao lucro dos donos de escravos…

Contudo, pelo que se vê Brasil afora, muitos governantes ainda se recusam a cumprir o mínimo, o mais elementar, o que a lei e mesmo o status quo técnico-jurídico obriga e racionalmente exige.

Até quando?

Henrique Chaves F. Carvalho, 25, advogado.

Henrique Napoleão Alves, 27, advogado e professor universitário. 

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4 respostas em “Sobre o preço do transporte público, direitos e a teimosia eloquente

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  2. Que texto esclarecedor! Mas ao mesmo tempo, confesso que desanimador diante de perceber um quadro de ausência total de órgãos e da população no interesse dos gastos e tarifação. E claro que nada disso para na mídia, afinal corre enorme risco de atingir caciques. O texto termina com “até quando?”…sinceramente, essa pergunta soa eterna, ou alguma regime, governo, ou forma de estado em algum momento exitou em equilibrar público e privado? Na estrutura política nossa, de perder de vista uma chance mudança.

    parabéns aos autores!

    • Justamente, Mateus. Precisamos de mecanismos de participação e controle popular do transporte público. Tomara que o momento possibilite a construção desses espaços!

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